三 我国城市公园改革与发展建议

1.三分开：城市公园改革与发展的前提
①供给与生产分开。从理论上说，城市公园由于其具有较强的外部性，如果由私人提供将出现供给少于社会最优的状态。这是因为从社会角度看，消费者到公园游览休息，除了给他自身带来效用以外，也给社会带来正的外部效应，比如,有利于提高公民身心健康和素质等；另外城市公园对美化城市、改善环境、预防灾害等方面的作用也是私人提供者没有考虑的，这样私人提供者单从利润方面去进行决策，就会导致供给数量过低。正因为上述原因，所以世界上各国城市公园一般采用政府供给体制。但政府供给和政府生产是两码事，政府供给也可以采取市场生产的方式。所谓事业单位企业化管理或承包、租赁经营遵循的都是这条思路，但是不够彻底。市场经营不能局限于原来公园转型的企业，而应该鼓励社会参与，实行公开招标，这样才能最大发挥市场竞争的作用。由于政府不再承担经营职能，员工人数肯定要大为减少,公园应采取分割转型的办法解决减员问题。公园从事管理的部分保留事业性质，其余部分改为企业性质，政府给予创业优惠，并通过培训等办法促进再就业。
②投资建设和管理使用分开。将投资建设和管理使用分开，可以使投资、建设、管理、使用等各项工作更加专业化，并从源头上避免旧体制滋生的某些腐败现象。城市公园的投资建设统一到市政建设中去，由专门的市政投资建设公司负责。园林管理部门主要负责组织招投标、监督管理公园的日常维护工作、管理游客行为和其他使用行为、编制公园发展规划等。
③普通城市公园和历史公园、风景名胜公园分开。历史公园、风景名胜公园主要是提供一个保护和了解历史文化遗产的场所，不提供一般的日常休闲、娱乐、锻炼等功能。由于中国人口数量庞大和人口素质较低，历史公园、风景名胜公园宜收费开放，但不应大幅调价，提价容易将游园变成富人的特权。建议加强游客管理，采取价格杠杆、增加项目、宣传引导等措施分流，必要时实行预约和排队制度以控制容量；减少不必要的建设项目，以缓解资金压力；另外作为弥补措施，对特殊群体实行优惠是较为现实的选择，考虑到容量问题，可将优惠限制在非热点时期。
而普通公园则应免费开放。缓解免费带来的资金压力的措施包括：压缩不必要的建设项目，增加税收，开展适当的商业经营活动等。缓解游客量压力的一个选择是透绿工程，将围墙改为栏杆，而不是推倒围墙，如,成都市园林部门的做法。
2.三化：城市公园改革与发展的关键
①管理规范化。管理规范包括总体发展的规范、投资建设的规范、日常管理的规范和行业管理的规范。园林管理部门、投资建设部门、公园和行业协会分别依据相关规范开展自己的工作。加强整体规划，促进公园发展,对城市公园的选址、规模、功能、性质等做出统一安排，包括非国家投资的城市公园在内，必须服从整体规划，不得任意更改;加强科学论证，严格项目审批制度,建立规范程序，项目建设循序进行，对重大项目应广泛征求意见，必要时召开由利益各方组成的听证会;加强公园使用规范和工作规范，做好日常维护工作和游客管理工作，做好园内商业经营行为的管理工作。建议将公园周围地段的管理权利交给公园，公园有权阻止影响公园功能的建设项目，并有权对无偿占用公园环境的行为进行收费。加强行业管理工作，提高行业服务水平。
②作业市场化。公园实行竞争上岗，将管理层和作业层分开，作业层走向市场，平等参与市场竞争。给予公园下岗职工一定优惠政策，鼓励成立公园作业企业或其他企业，参与本公园或其他公园的日常维护工作承包。
③人员专业化。随着我国公园事业的发展，公园行业需要更多素质较高的从业人员。应着重加大公园管理、维护、建设等各类人才的培养力度，完善执证上岗制度，提高公园从业人员专业技能。
3.三充分：城市公园改革与发展的保证
①充分利用社会资金。鼓励外资、社会资金特别是民间或企业资本参与公园建设。民间或企业资本参与城市公园建设，目前主要停留在小范围的社区公园建设方面，其动机主要是提高房地产的价值。如,多数新建小区都提供了社区级公园。这些社区公园不仅是本社区居民休闲娱乐的场所，而且也起到了与其他城市公园同样的美化环境、改善生态等作用。目前多数小区公园位于小区内部，不对外开放。城市公园的发展一方面要考虑如何利用民间和企业资本参与建设的积极性，提高城市绿地面积和城市公园数量;另一方面要通过恰当的引导和规划，将民间或企业资本建设的社区公园纳入城市公园系统当中。建议出台适当的鼓励或优惠措施，吸引更多的民间资本和企业资本参与到公益事业的建设和经营中来。这样的措施包括适当的回报措施，如,商业经营权、广告、活动场所等。
②充分拓展公园功能。城市公园的传统功能主要就是满足城市居民的休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所。近年来也强调了城市公园在改善生态和预防灾害方面的功能。城市公园是城市绿化美化、改善生态环境的重要载体，特别是大批园林绿地的建设，不仅在视觉上给人以美的享受，而且对局部小气候的改造有明显效果，工业粉尘、汽车尾气等得到有效抑制；现代城市充斥着各种建筑物，过于拥挤,存在缺乏隔离空间、救援通道等问题，城市公园的建设则是一个一举多得的解决办法。另外，近年来随着城市旅游的兴起，许多知名的大型综合公园以其独特的品位率先成为都市重要的旅游吸引物，城市公园也起到了城市旅游中心的功能。根据公园环境较好的特点，一些公园允许公司、企业等各种单位在公园举办商业性质的活动，然后收取场地租金等费用，城市公园因此也具备了一定商业功能。
③充分提高公众意识。除了依靠有关法规对游客进行管理外，更重要的是加强宣传，提高公众的公共意识，提升公民素质，在全社会形成爱护公园草木、设施和环境的良好风气。这也是保证公园免费开放得以顺利进行的一个因素。

四 我国城市公园发展展望

1.城市公园数量和质量将进一步提高
今后一段时间内，我国城市公园将保持高速发展，城市公园数量和质量将进一步提高。城市公园高速发展是全面建设小康社会的要求，是进一步满足人们休闲娱乐需要的要求，快速健康发展的经济则为此提供了条件。如,北京市提出,到2005年，人均公共绿地面积达到10平方米以上，力争达到12平方米,城市中心区人均公共绿地达到4平方米以上，力争达到5平方米；到2007年，人均公共绿地面积达到13平方米以上，力争达到15平方米,城市中心区人均公共绿地达到5平方米，力争达到6平方米以上。“十五”期间，在绿化隔离地区建设各类公园39个，面积5227公顷。在工作要求中提出,公园建设要有新突破，要突出科技含量，体现“文化建园”，创造“三优”水平，实现“三个效益”。
2.免费开放继续扩张
尽管免费公园存在一些问题，但是免费开放的理由依然存在，甚至更为充分。我国经济持续快速发展，人们生活水平不断提高，对休闲、锻炼、游憩、交往的需要日益增长，同时随着民主意识的提高，人们更加关注基本福利的增加，为了满足人们的需要和愿望，作为公益事业的公园之门必将向公众敞开。正如上海市绿化管理局局长胡运骅表示的：“公园的免费开放和少数公园的不适于免费开放，最终的目的只有一个，让市民更好地享受高质量的公共服务。在全面建设小康社会的进程中，市民越来越需要政府提供高质量的公共服务。免费公园就是一种探索。”
3.城市公园体制创新加速
在体制创新方面,应努力实现资金来源多样化，管理体制现代化，市场功能得到进一步发挥，民间资本和企业资本进一步介入城市公园建设和经营当中。
4.城市公园在人们生活中占越来越重要的地位
城市公园的发展将导致人们生活方式的变革，城市公园不仅是重要的休闲娱乐和强身健体的场所，而且是重要的社会交往和群体活动的场所，人们将在城市公园里花费更多时间。

参考文献

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宋子千 中国社会科学院研究生院旅游管理专业博士生，研究方向为旅游规划与开发，近年的研究重心为有关国家公园及城市公园的诸多问题。
 
 

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